村委会工作人员组织安排村民开展疫情防控工作属于村务行为｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
原告邢荣金，男，1968年11月21日出生，汉族，住北京市平谷区。
委托代理人张友伶，北京京云律师事务所律师。
被告北京市公安局平谷分局，住所地北京市平谷区平谷镇府前街21号。
法定代表人张利民，局长。
出庭负责人李阳，副局长。
委托代理人高伟男，北京市公安局平谷分局工作人员。
委托代理人刘长全，北京市公安局平谷分局工作人员。
被告北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。
法定代表人吴小杰，代区长。
委托代理人刘学立，北京市平谷区司法局工作人员。
委托代理人宋立华，北京市平谷区司法局工作人员。
第三人王振朋，男，1965年3月7日出生，汉族，住北京市平谷区。
诉讼记录
原告邢荣金不服被告北京市公安局平谷分局（以下简称平谷公安分局）行政处罚及被告北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政复议决定一案，于2020年5月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因王振朋与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月25日公开开庭审理了本案。原告邢荣金及其委托代理人张友伶，被告平谷公安分局副局长李阳及委托代理人高伟男、刘长全，被告平谷区政府的委托代理人宋立华，第三人王振朋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
被告平谷公安分局于2020年2月27日作出京公平行罚决字[2020]50166号行政处罚决定书（以下简称被诉行政处罚决定），主要内容为：2020年2月8日14时许，王振朋在北京市平谷区大华山镇××村村委会与邢荣金发生口角，后对邢荣金进行殴打。经鉴定，邢荣金身体所受损伤程度属轻微伤，王振朋主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为。以上事实，有本人陈述和申辩、被侵害人陈述、证人证言、鉴定意见、视听资料等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第四十三条第一款、第十九条第（四）项之规定，决定给予王振朋行政拘留七日的行政处罚。邢荣金不服被诉行政处罚决定，于2020年3月12日向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于2020年4月24日作出京平政复字[2020]30号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持被诉行政处罚决定。
原告邢荣金诉称，被诉行政处罚决定，存在事实认定不清，法律适用错误，执法程序违法等情形。原告对被诉行政处罚决定不服，于2020年3月12日向被告平谷区政府提起行政复议，同年4月24日平谷区政府作出被诉复议决定，该复议决定亦存在事实认定不清，法律适用错误等违法情形。综上，诉至法院，请求：1．撤销平谷公安分局作出的被诉行政处罚决定；2．撤销平谷区政府作出的被诉复议决定；3．本案诉讼费用由被告承担。
原告邢荣金向本院提交了下列证据并在庭审中出示：光盘一张，与被告平谷公安分局提供的证据光盘一致，证明被诉行政处罚决定事实认定错误，证据不充足，适用法律错误，执法程序违法。
被告平谷公安分局辩称：1．原告邢荣金认为平谷公安分局认定事实不清、适用法律错误，没有事实和法律依据。邢荣金组织村民安排村口值班属于村委会内部工作安排，不属于最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（以下简称《疫情防控意见》）规定的依法履行为防控疫情而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等措施。王振朋因不满邢荣金的工作安排而殴打邢荣金的行为属于一般纠纷引起的违法行为，客观上不符合妨害公务罪的表现形式，主观上不具有妨害公务罪的故意。邢荣金报警后，民警口头传唤王振朋至派出所接受询问，王振朋同意自行前往，因王振朋未到派出所，民警又给王振朋打电话，后王振朋及时到派出所接受询问，并如实陈述了自己的违法行为。口头传唤不具有强制性，王振朋在民警电话通知后当即到案，具有主动性，到案后如实向公安机关陈述了自己的违法事实，符合《治安管理处罚法》第十九条第（四）项的规定。综上，平谷公安分局认定王振朋因琐事发生口角后殴打他人定性准确，认定王振朋主动投案，向被告如实陈述自己的违法行为恰当。2．原告诉称被告执法程序违法，没有事实和法律依据。平谷公安分局严格履行法定程序，不存在程序违法的情形。平谷公安分局对王振朋作出行政处罚决定后，送交朝阳拘留所执行。因王振朋自身健康问题，朝阳拘留所依据《中华人民共和国拘留所条例》第十九条第（二）项依法建议作出停止执行拘留的决定，平谷公安分局根据朝阳拘留所的建议，依法对王振朋停止拘留进行了审批。故平谷公安分局对行政拘留的执行程序合法。综上所述，平谷公安分局依据《治安管理处罚法》第四十三条第一款、第十九条第（四）项之规定对王振朋作出行政处罚的决定，事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法、处罚适当。请依法驳回原告的诉讼请求。
被告平谷公安分局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据,并在庭审中出示：
1．被诉行政处罚决定、《电话通知记录》、京公平（华）复送字[2020]50016《送达回执》、《停止执行拘留审批表》、《朝阳拘留所入所健康检查表》、京朝拘停字[2020]0860号《建议停止执行拘留通知书》，证明2020年2月27日，平谷公安分局对王振朋作出行政处罚决定，该决定系被诉行政行为，因王振朋患有疾病而停止执行拘留，王振朋被行政拘留的情况已通知家属，被诉行政处罚决定复印件已送达邢荣金；
2．《大华山派出所“110”接警单》、京公平（华）受案字[2020]50020号《受案登记表》、《受案回执》、《北京市公安局案件公开工作权利义务告知书》，证明2020年2月8日，邢荣金报警和平谷公安分局大华山派出所受理行政案件等情况；
3．京公平（华）审[2020]50008号《呈请鉴定审批表》、京公平（华）鉴聘字[2020]50003号《鉴定聘请书》，证明平谷公安分局大华山派出所经审批，于2020年2月9日聘请北京市平谷区公安司法鉴定中心对邢荣金的身体损伤程度进行鉴定；
4．京公平（华）审[2020]50018号《呈请传唤审批表》、京公平（华）行传字[2020]50006号《传唤证》、《被传唤人员家属通知书》，证明2020年2月27日，平谷公安分局大华山派出所经审批依法传唤询问了王振朋，并将被传唤的情况通知家属；
5．《行政处罚告知笔录》、京公平审[2020]50891号《呈请行政处罚（局裁）审批表》，证明2020年2月27日，经处罚前告知，平谷公安分局依法对王振朋作出了行政处罚；
6．《行政案件权利义务告知书》、王振朋的询问笔录，证明2020年2月8日、2月27日，平谷公安分局大华山派出所对王振朋进行询问，询问前告知了王振朋相应权利义务，王振朋承认殴打邢荣金；
7．《行政案件权利义务告知书》、询问笔录，证明2020年2月8日，平谷公安分局大华山派出所对邢荣金进行询问，询问前告知了邢荣金相应权利义务，邢荣金指控王振朋对其进行殴打；
8．《行政案件权利义务告知书》、询问笔录，证明2020年2月8日，平谷公安分局大华山派出所对王某进行询问，询问前告知了王某相应的权利义务，王某证实王振朋殴打邢荣金；
9．编号PG2020LC0050的《鉴定书》、京公平鉴通字[2020]50038号《鉴定意见通知书》，证明2020年2月26日，北京市平谷区公安司法鉴定中心出具邢荣金的身体损伤程度鉴定书，平谷公安分局大华山派出所向涉案人送达鉴定文书复印件及权利告知的情况；
10．《接受证据清单》及清单内物品，证明2020年2月8日，平谷公安分局大华山派出所依法接受了邢荣金提供的监控视频，视频证实王振朋殴打邢荣金；
11．《到案经过》及接受到案民警的《人民警察证》复印件，证明王振朋到案的情况；
12．人员基本信息，证明涉案人员信息情况。
《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》系被告平谷公安分局作出被诉行政处罚决定的法律依据。
被告平谷区政府辩称：1．平谷区政府受理原告的复议申请程序符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款的规定，原告应向平谷区政府申请行政复议。经审查，原告提出的行政复议申请符合《行政复议法》第九条的规定，平谷区政府于当日受理，并向原告发出《行政复议申请受理通知书》。2．复议案件审理程序符合法律规定。平谷区政府受理复议申请后，按照《行政复议法》第二十三条第一款的规定，于2020年3月12日向平谷公安分局发出《行政复议答复通知书》。同日向第三人王振朋发出《第三人参加行政复议通知书》。3月20日，平谷公安分局向平谷区政府提交《行政复议答复书》、委托手续及相关证据。经平谷区政府审查，认为平谷公安分局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用依据正确、证据充分、程序合法，故平谷区政府于2020年4月24日根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出了被诉复议决定，维持被诉行政处罚决定。3．平谷区政府的其他复议程序合法。平谷区政府于2020年3月12日受理原告的复议申请，同年4月24日做出复议决定，同年4月27日以邮寄方式向原告、平谷公安分局及第三人送出复议决定书。案件审理时限符合《行政复议法》第三十一条第一款的规定。综上所述，平谷区政府作出的复议决定程序合法，请法院依法裁判。
被告平谷区政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据,并在庭审中出示：第一组复议受理环节相关证据：1．原告提交的行政复议申请书及邮寄凭证；2．平谷区政府行政复议机构作出的行政复议申请受理通知书及送达回证。该组证据证明原告曾经向平谷区政府提出过复议申请，平谷区政府依法受理。第二组案件审理环节相关证据：1．行政复议答复通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构及时向平谷公安分局发送了行政复议通知书;2．平谷公安分局提交的行政复议答辩状及委托手续，证明平谷公安分局在法定期限内提交了行政复议答辩状；3．第三人参加行政复议通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构及时向王振朋发送了第三人参加行政复议通知书；4．行政复议决定书及送达回证，证明平谷区政府依法定程序作出行政复议决定书，并及时送达。
《行政复议法》系被告平谷区政府提交的法律依据。
第三人王振朋述称，原告邢荣金辱骂在先，如果原告不骂人也不会打他，对处罚没有意见。王振朋未提交证据。
经庭审质证，原告对被告平谷公安分局提交的证据持以下质证意见。1．关于证据1：被诉行政处罚决定是具体行政行为，不能作为证据；对电话通知记录的三性和证明目的不认可，被告没有提交电信部门出具的加盖公章的通话记录，派出所自己出具的证明不能证明客观事实；对送达回执的真实性认可，合法性和证明目的不认可；《停止执行拘留审批表》、《朝阳拘留所入所健康检查表》、《建议停止执行拘留通知书》这三个证据，三性和证明目的不认可，在案没有相关医学证据，不能证明第三人患有高血压，且第三人长期从事出租司机职业，并不存在高血压的客观事实，平谷公安分局未依法作出停止执行拘留决定书，只是提供了审批表，不符合法律规定，以患有高血压为由停止拘留不符合法律事实。2．关于证据2：对110接警单真实性认可，本案是因原告在疫情防控工作中被第三人殴打导致的纠纷，与平谷公安分局认定的事实和复议决定认定的事实相违背；对受案登记表的三性和证明目的不认可，对本案的案情认定以及以行政案件受案有异议，不具有合法性；受案回执上签字并非本人所签，对三性不认可，对平谷公安分局公开工作权利义务告知书的意见同受案回执。3．关于证据3：对呈请鉴定审批表的三性和证明目的不认可，违法事实的认定是错误的，同时审批表中没有派出所负责人的签字，没有审核部门负责人的意见，领导审批意见没有相关领导签字，所以审批表形式上不具有合法性；鉴定聘请书，不认可合法性，聘请相关部门进行司法鉴定的时间是在事发两日以后，原告所受损害的事实无法恢复到当天的情况，导致鉴定结果不准确。4．关于证据4：对呈请传唤审批表的三性和证明目的不认可，与出具的原件不符，承办单位意见负责人处原件有签字，而复印件没有签字，所以原告认为平谷公安分局存在程序倒置，程序违法；对传唤证的三性和证明目的均不认可，传唤证与二被告提供的其他证据中的第三人的签字不符；对被传唤人员家属通知书的三性和证明目的均不认可，接受通知人是王风荣，而不是王凤荣。5．关于证据5：对行政处罚告知笔录的三性和证明目的均不认可，按照笔录所载的内容和法律依据，被告应当对第三人作出5到10日拘留，并处200元到500元罚款，被告并没有依法适用，告知笔录中事实认定、法律认定以及程序方面均不具有合法性；呈请行政处罚审批表，原件与复印件不相符，在第二页承办单位意见中负责人签字处，原件有签字，复印件没有，事实依据、法律依据与客观情况不符。6．关于证据6：行政案件权利义务告知书，第三人签字前后不一致，尤其是朝阳拘留所中的签字，肉眼可见不一致；两次询问笔录，不能证明第三人投案自首，相反，第三人因派出所出警后对其进行口头传唤才到案，根据询问笔录可以得知第三人客观上没有高血压病史，不存在法定不予执行拘留的情形，第三人的大女儿在公安局工作，与大华山镇派出所有利害关系应该回避，第三人在笔录中多次承认殴打原告，案发当天第三人喝醉酒了，并且原告是在执行疫情防控工作，第三人属于无理取闹，应按照有关疫情防控处理意见的规定从重处罚，而不是行政拘留，笔录中第三人签字的问题，请法院依法核实。7．关于证据7：行政案件权利义务告知书，不是原告本人所签，对三性和证明目的不认可，对询问笔录的客观真实性认可，根据询问笔录显示，原告是村委员，2020年2月8日系在安排防疫工作，第三人无理取闹将原告头部打伤，案发当时有证人王某做了询问笔录，结合原告提交的光盘能够明确予以认定。8．证据8王某的询问笔录可以证明包括第三人在内的相关人员均是开出租车的人员，假如患有高血压的话，不能开出租车，所以不予拘留法律情形是不存在的，案发当时原告作为村委员在安排防疫工作。9．对证据9的合法性不认可，违法事实发生后3天受理鉴定，存在行政不作为。10．对证据10的真实性、合法性、关联性认可，确实是原告提交给派出所的。11．证据11中到案经过的三性和证明目的均不认可，证件没有异议。12．对证据12的真实性认可。
被告平谷区政府及第三人王振朋认可被告平谷公安分局提交的证据。
原告对被告平谷区政府提交的证据持以下质证意见：平谷区政府存在程序违法，2020年3月12日对王振朋的送达回证，没有附邮寄单收据，其他相关主体都有，不能证明向第三人进行了依法送达，第三人在送达回证上的签字与本案其他证据中的签字字迹不一致，不是同一人所签。平谷区政府在事实认定和法律适用上存在错误，原告不予认可，平谷区政府没有依法按照相关规定进行全面审查，流于形式。
被告平谷公安分局及第三人王振朋认可被告平谷区政府提交的证据。
被告平谷公安分局及被告平谷区政府对原告提供的证据持以下质证意见:如果原告提交的光盘与平谷公安分局提交证据中的光盘一致，质证意见同平谷公安分局提交证据时的证明目的。
第三人就原告提供的证据持以下质证意见：是原告邢荣金辱骂在先，第三人才动手的。
本院对上述证据作如下确认：
原告邢荣金提供的证据光盘真实，可以证明第三人王振朋殴打了邢荣金，对此证明目的本院予以采纳，但该光盘不能证明被告平谷公安分局作出被诉行政处罚决定事实认定错误、证据不充足、适用法律错误、执法程序违法，对此证明目的本院不予采纳。
被告平谷公安分局提交的证据1中被诉行政处罚决定系本案被诉行政行为，不是证据，本院在此不予评价；其他证据系在行政执法过程中形成，能够证明平谷公安分局调查处理的情况，本院予以采纳。
被告平谷区政府提交的证据，能够证明平谷区政府在收到原告复议申请后，进行立案调查并作出复议决定的过程及复议程序的合法性，本院予以采纳。
经审理查明，2020年2月8日14时许，在平谷区大华山镇××村委会，因安排防疫执勤排班事宜，第三人王振朋与原告邢荣金发生口角，后王振朋对邢荣金进行殴打。当日14时18分邢荣金报警，平谷公安分局大华山派出所接警后立案调查，依法口头传唤王振朋，王振朋主动到派出所接受询问，并向公安机关如实陈述了殴打邢荣金的违法行为。平谷公安分局还依法对涉案人员及现场其他人员进行了调查询问，接受了邢荣金提供的现场监控视频。同年2月9日，平谷公安分局聘请北京市平谷区公安司法鉴定中心对邢荣金身体所受损伤程度进行鉴定，同年2月26日，鉴定中心出具鉴定书，邢荣金身体所受损伤程度属轻微伤。同年2月27日，平谷公安分局依法对王振朋进行传唤，在处罚前，对王振朋拟作出行政处罚的事实、理由、依据进行了告知，王振朋未提出陈述和申辩，当日，平谷公安分局根据《治安管理处罚法》第四十三条第一款、第十九条第四项之规定，决定给予王振朋行政拘留七日的处罚。平谷公安分局将处罚结果告知王振朋家属后，将王振朋送交北京市朝阳区拘留所执行拘留，朝阳拘留所以入所健康检查时发现王振朋患有高血压，病情严重可能危及生命安全为由，建议对王振朋停止执行拘留。平谷公安分局经审批，决定对王振朋停止执行拘留。同年2月27日平谷公安分局将被诉行政处罚决定送达邢荣金，邢荣金拒绝签字。邢荣金不服被诉行政处罚决定，于2020年3月11日向平谷区政府邮寄行政复议申请书，平谷区政府于同年3月12日受理，并于同年4月24日做出被诉复议决定，维持平谷公安分局做出的被诉行政处罚决定。原告邢荣金不服，诉至本院。
裁判分析过程
本院认为，根据《人民警察法》第二条、第六条、第七条的规定，公安机关具有维护社会治安秩序，保护公民人身安全、人身自由和合法财产的职责，对违反治安管理的个人或者组织，依法可以实施行政处罚。同时，《治安管理处罚法》第七条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”，因此，被告平谷公安分局具有查处本辖区内违反治安管理行为的职权。《行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”平谷公安分局作为平谷区政府的工作部门，根据上述规定，平谷区政府有权受理原告提交的行政复议申请并作出复议决定。
《治安管理处罚法》第四十三条第一款规定：“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”第十九条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：（四）主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的。”本案中，平谷公安分局下属大华山派出所接警后依法履行了立案、调查询问、调取监控录像、委托鉴定等法定程序，根据调查结果认定王振朋殴打邢荣金，且王振朋具有主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的情节，对王振朋做出行政拘留七日的行政处罚，平谷公安分局认定事实清楚，适用法律准确，处罚幅度适当，程序合法。
本案中，邢荣金作为村委会工作人员，疫情期间组织安排村民开展疫情防控工作，属于进行村委会的村务，不符合《疫情防控意见》第二条规定的依法履行为防控疫情而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等措施，因此平谷公安分局认定原告与第三人因琐事发生争执定性准确。公安部印发的《公安机关<执行中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释（二）》第四条规定：“违反治安管理行为人具有《治安管理处罚法》第十二条、第十四条、第十九条减轻处罚情节的按照下列规定适用：（三）规定拘留并处罚款的，在法定处罚幅度以下单独或者同时减轻拘留和罚款，或者在法定处罚幅度内单处拘留”，平谷公安分局对王振朋单处拘留七日符合此条规定。因此，原告关于被诉行政处罚决定书认定事实不清、适用法律错误的主张，不能成立，本院不予支持。
原告对被告平谷公安分局执法程序持以下异议：1．对第三人没有执行拘留不符合规定；2．第三人的大女儿是公安局文职人员，应当予以回避。针对以上异议，本院认为：第一，朝阳拘留所系负责收押的场所，平谷公安分局根据该拘留所出具的《建议停止执行拘留通知书》，经依法审批后对第三人停止执行拘留，符合规定；第二，第三人的大女儿并非平谷公安分局工作人员，对本案的办理不产生影响，不属于法定回避情形。故，对于原告的上述主张，本院不予支持。另，在质证阶段，原告提出平谷公安分局提供的《呈请鉴定审批表》《呈请传唤审批表》等表格中负责人签字不规范，对此本院认为上述情况并未影响原告的正当权利，但应引起被告的重视，本院在此予以指出。原告还提出受案回执及2020年2月8日《行政案件权利义务告知书》不是其本人签字，对此原告未提供相应证据，且原告认可随后的询问笔录内容真实，故原告的此点意见，本院亦不予支持。
原告邢荣金不服被诉行政处罚决定向平谷区政府申请复议，平谷区政府依法受理了原告的申请，并在法定期限内将申请书副本送达被申请人，根据被申请人在法定期限内提出的书面答复和相关证据，经书面审查，在法定期限内作出被诉复议决定，维持被诉行政处罚决定并送达当事人，程序合法。原告提出复议机关提供的第三人签字的材料中签字不统一，不能证明系第三人所签及向第三人进行了合法送达，认为复议机关存在程序违法，对此，庭审中第三人认可上述材料中的签名均系本人所签且已收到相关材料，故原告的此点主张不能成立，本院不予支持。
综上所述，被告平谷公安分局作出的被诉行政处罚决定及被告平谷区政府做出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告邢荣金要求撤销上述处罚决定和复议决定的理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
裁判结果
驳回原告邢荣金的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告邢荣金负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 郑淑君
人民陪审员 王胜友
人民陪审员 何会银
二〇二〇年十一月二十日
法官 助理 王泽硕
书 记 员 李 然
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行政机关因新冠肺炎疫情耽误履责期限具有合理性｜北京行政裁判观察
审查起诉期限时应当对新冠肺炎疫情因素予以考量｜北京行政裁判观察